Autoras: Fernanda Cimini, Nayara Julião e Aline Souza (UFMG/Cedeplar)
Antes da Organização Mundial da Saúde (OMS) declarar Emergência em Saúde Pública de Interesse Internacional devido ao novo coronavírus (Covid-19), o governo brasileiro já havia respondido aos alertas da OMS, estabelecendo um Grupo de Emergência em Saúde Pública para desenvolver medidas preventivas e monitorar casos no país. Uma semana depois, políticas importantes foram adotadas: a Presidência da República declarou Emergência em Saúde Pública de Interesse Nacional (Portaria nº 188) e sancionou uma lei nacional (nº 13.979) que orienta as autoridades a impor o isolamento e a quarentena de casos como ações estratégicas para impedir a propagação do vírus. Naquela época, o país parecia comprometido com as recomendações da OMS para interromper a propagação do vírus. O Ministério da Saúde revelou alguma preocupação com o carnaval, mas havia poucas evidências que justificassem o cancelamento do festival mais famoso e lucrativo do país, já que os casos, então conhecidos, estavam sob monitoramento.
Logo depois, o cenário mudou. Em 11 de março, quando a OMS caracterizou a situação como pandemia, o Brasil registrava 34 casos importados, concentrados nos estados de São Paulo e Rio de Janeiro. Cinco dias depois, esse número saltou para 200 e, em 20 de março, o país já registrava transmissão comunitária. O Governo Federal intensificou então suas respostas, aumentando o número de medidas nas quatro dimensōes necessárias para o combate à Covid-19: achamento da curva, aumento da capacidade, mitigação e governança (Peña et. al, 2020) (1). O Gráfico 1 apresenta a evolução do número de medidas diárias adotadas no Brasil.
Gráfico 1 - Número de medidas implementadas pelo Governo Federal entre 28/01/2020 a 16/05/20
Medidas importantes foram adotadas no início da crise, ações para ampliação do sistema de capacidade do Sistema Único de Saúde (SUS) ganharam escala a partir da segunda quinzena de março, com intervenções para aumento da infraestrutura (por exemplo, habilitação de leitos de UTI para pacientes infectados), recursos humanos (por exemplo, aviso público para contratação de médicos) e reorientação dos protocolos de saúde e prestação de serviços (por exemplo, regulamentação da telemedicina). Para impedir a transmissão, quase todos os órgãos administrativos federais implementaram o teletrabalho, o que explica o aumento do número de medidas de achatamento da curva no primeiro mês da pandemia.
No entanto, o que parecia ser uma estratégia tecnicamente fundamentada mudou repentinamente após o discurso de Jair Bolsonaro na noite de 24 de março: o presidente não apenas subestimou a crise, como também desaprovou as medidas de distanciamento social defendidas pelo Ministério da Saúde e adotadas por governos estaduais e municipais. Nesse dia, o Brasil registrava 2.201 casos e 46 óbitos. Desde então, o país entrou em um tumulto político provocado, por um lado, por apoiadores do presidente e pelo próprio presidente questionando as orientações da OMS e do Ministro da Saúde e, por outro lado, defensores de medidas mais rigorosas para conter a propagação do vírus. Outras bandeiras polêmicas defendidas pelo presidente incluem o uso de cloroquina, sem embasamento científico; o acirramento do conflito entre “salvar renda” e “salvar vidas”, em que o governo manifesta sua preferência pelos “CPFs” apoiando a reabertura e ameaçando autoridades contrárias ao isolamento; o lançamento do “placar da vida” para divulgar número de pacientes curados da doença e ofuscar dados sobre contágio e mortalidade provocada pela doença; suspensão das coletivas de imprensa e das campanhas informativas veiculadas no início da pandemia, alimentando uma agenda negacionista à respeito da gravidade da crise.
Como conseqüência, as respostas políticas de Brasília perderam o chão. Dois ministros da Saúde - médicos - deixaram o cargo devido a desentendimentos com o presidente. Com a ausência de uma política nacional coordenada, estados e municípios lideraram as ações para conter a transmissão do vírus. Além disso, o descompasso entre as estratégias para “achatar a curva” e “aumentar a capacidade do sistema” se ampliava à medida em que o país começou a enfrentar dificuldades para expandir a infraestrutura (por exemplo, aquisição de equipamentos de teste e ventiladores) e nada foi feito, pelo governo federal, para endossar medidas mais restritivas. Essa incompatibilidade impôs mais pressão política sobre governadores e prefeitos que arcaram com os custos do fechamento das atividades não-essenciais enquanto buscavam ampliar a capacidade de resposta do sistema de saúde.
As medidas analisadas no primeiro mês da crise já apontavam para a falta de critérios comuns não somente nas ações para orientar a ação dos governos na adoção de medidas de distanciamento social (2), como na própria alocação dos recursos para expansão do SUS. Nas portarias que previam liberação de crédito extraordinário para estados e municípios, o repasse era feito com base no valor per capita e não considerava dinâmicas próprias da evolução da doença (3). A combinação entre falta de coordenação e instabilidade política reduziu a curta vantagem que o Brasil ainda tinha para se preparar e controlar a escalada de casos. Em poucas semanas, cidades como Manaus e Fortaleza já viviam o drama do esgotamento do sistema de saúde. Manaus chegou a apresentar uma taxa de ocupação de 96% dos leitos de UTI na última semana de abril enquanto Fortaleza registrava uma taxa de ocupação de 88% no mesmo período.
Desde então, Brasil tornou-se o principal centro da doença na América Latina, tendo atingido a marca de 50 mil mortos em 21 de junho. No que diz respeito às respostas políticas, não houve aprendizado. O Ministério da Saúde, chefiado por ministro interino, não oferece respostas significativas para achatamento da curva e concentra suas ações nos repasses financeiros para estados e municípios reforçarem suas ações de combate ao coronavírus (o que explica o elevado volume de medidas registradas em 13 de maio). A falta de transparência se soma de forma negativa à falta de coordenação nacional e foi vista com preocupação pela comunidade médica e científica e pelas autoridades internacionais. A proposta de mudança na metodologia de contagem de casos prejudica o acompanhamento da evolução da doença e é tida como manobra para desacreditar publicamente a gravidade da crise e acelerar a flexibilização do distanciamento social. Foi necessária ação do Supremo Tribunal Federal para que o Ministério da Saúde restabelecesse a divulgação integral dos casos na plataforma oficial.
Sem ter conseguido uma redução expressiva dos índices de deslocamento (a redução no país foi, em média, de -0.39, enquanto a média latino-americana foi -0.53) (4), vários estados e municípios iniciaram processo de reabertura ainda na segunda quinzena de abril. Conforme Nota Técnica divulgada pelo IPEA, desde o início de abril observa-se redução tanto dos índices de isolamento quanto do rigor das medidas de distanciamento adotadas pelos estados e municípios, no entanto: “entre os períodos de 23 de março a 3 de abril e de 25 de maio a 5 de junho, o rigor das medidas legais diminuiu 10% enquanto o índice de isolamento social diminuiu 20%” (Moraes, 2020, p.7) (5). Na ausência de coordenação e liderança nacional apoiando as medidas de achatamento da curva, as medidas implementadas perderam rapidamente vigor.
Em suma, os problemas de gestão da crise instalados no primeiro mês da pandemia e exaustivamente apontados por diversos observadores (Koga et al., 2020; The Lancet, 2020; ABRASCO, 2020) tornaram-se mais evidentes à medida em que o país avançava na sua curva de contágio. Ainda que o timing da atuação brasileira tenha sido compatível com a de outros países que enfrentaram seriamente a pandemia, a falta de articulação entre as medidas implementadas mostrou-se o principal gargalo. As medidas de proteção à renda e emprego classificadas no eixo de mitigação, por exemplo, são essenciais para a maior adesão ao distanciamento social, mas não foram implementadas à tempo de compensar as famílias pela perda de renda. Esse fator, somado à falta de orientação, dificulta a participação ativa da população no enfrentamento da doença. Nesse contexto, uma das principais peculiaridades das respostas políticas à Covid-19 no Brasil é que, apesar de elevado número, as medidas implementadas pelo Governo Federal não dão conta da diversidade das respostas e da própria evolução da doença. Qualquer análise da realidade do enfrentamento da Covid-19 no país deve considerar também as respostas estaduais e municipais.
Notas:
1 - Peña et al, 2020. Paper Taxonomia Polimap.
2- Cimini et al, 2020. Ver: NOTA TÉCNICA, Cedeplar (no 013).
3- Ver: Reportagem NEXO. Como alocar recursos? A ética do orçamento público na pandemia.
4 - Os dados foram obtidos dos relatórios de mobilidade do Google Community COVID-19, tomando como referência a mediana do dia da semana correspondente, durante as cinco semanas entre 3 de janeiro e 6 de fevereiro de 2020 (nossa linha de base) e o período entre 15 de março e 15 de maio de 2020 (após o início da pandemia). Quanto mais próximo de -1, maior a redução do movimento durante a pandemia. Para o cálculo, foram considerados: Argentina, Bolívia, Chile, Colombia, Costa Rica, Equador, Guatemala, Honduras, México, Paraguai, Peru, Uruguai, além do Brasil.
5- Ver: Moraes, R. (2020). NOTA TÉCNICA, Ipea (no 22).