Acesso à atenção especializada no SUS: desigualdades regionais persistentes*
Simone Ferreira
Maio/2026
Apresentação
O contexto da pandemia por Covid-19 colocou luz sobre a necessidade de ampliar a capacidade de resposta do sistema de saúde, particularmente no que tange à oferta de leitos de cuidados intensivos e à atenção especializada hospitalar. Embora a dificuldade de acesso aos serviços hospitalares de média e alta complexidade não seja um problema novo, ela ganha maior projeção com o crescimento das filas de espera no período pós-pandemia e, por muitas vezes, o agravamento dos casos, em consequência do represamento de atendimentos eletivos durante a COVID-19.
Não obstante os avanços alcançados pelo SUS em relação à ampliação do acesso universal à saúde, persistem problemas relacionados à disponibilidade, distribuição da oferta de serviços e continuidade do cuidado, refletidos nos longos tempos de espera para realização de exames, internações e consultas especializadas. A insuficiência e a distribuição desigual da oferta especializada, associadas a limitações estruturais e financeiras do sistema, contribuíram para ampliar agravos evitáveis, demandas por judicialização e o crescimento das filas do SUS.
Em resposta ao represamento assistencial acumulado, o governo federal implementou desde 2023 um conjunto articulado de iniciativas voltadas à reorganização e ampliação da atenção especializada no SUS, que culminaram na instituição do Programa Agora Tem Especialistas (PATE) em 2025 – tema que será retomado à frente.
Este trabalho analisa a evolução da oferta hospitalar e da utilização da atenção especializada no SUS, com ênfase nas desigualdades regionais e nos efeitos recentes das políticas federais voltadas à ampliação do acesso.
Acesso como resultado da política de saúde
O acesso constitui um conceito central para a análise das políticas públicas de saúde, na medida em que expressa um princípio ético e organizador dos sistemas públicos universais de saúde. Sua operacionalização possui potencial para impactar tanto as condições de saúde da população quanto a própria conformação da política de saúde.
Em trabalho desenvolvido por Travassos e Martins (2004), numa proposta de revisão dos conceitos de acesso e utilização dos serviços de saúde, as autoras chamam a atenção para a polissemia ligada ao termo e a sua relação com a utilização dos serviços. Entre os autores pesquisados, é frequente a compreensão do acesso como uma dimensão do desempenho dos sistemas de saúde associada à oferta.
Tomamos como referência teórica para este trabalho o conceito de acesso apresentado por Aday e Andersen (1974), que entendem o acesso dentro de um contexto político, onde a melhoria do acesso é uma meta importante a ser alcançada pelas políticas de saúde. Nesse sentido, propõem um modelo de análise onde o acesso é tido como resultado da política de saúde. A política de saúde para a melhoria do acesso — por meio do financiamento, educação, recursos humanos e organização de programas de saúde — impactaria nas características do sistema de prestação, que possui duas variáveis importantes - recursos e organização, e nas características da população em situação de risco. A combinação dessas características determinaria aspectos do consumo relativos à utilização dos serviços de saúde e à satisfação das necessidades do consumidor.
Segundo Andersen (apud Travassos e Martins, 2004), a avaliação da equidade no acesso aos serviços de saúde deve considerar separadamente os diferentes tipos de cuidado, de serviços e de problemas de saúde, uma vez que prevenção, cura e reabilitação, assim como atenção ambulatorial, hospitalar, atenção primária, especializada ou de alta complexidade, envolvem dinâmicas distintas e produzem impactos diferenciados sobre o acesso da população aos serviços de saúde.
Embora o conceito de acesso permita construções teóricas diversas, sua materialização pode ser entendida como a capacidade do sistema de saúde de garantir o cuidado e os serviços necessários a cada caso, no momento certo e no local adequado (Viacava et al, 2012).
Há estudos (Giovanella et al., 1996; Porto et al., 2006; Escorel, 2001; Travassos et al., 2000) que constatam que grupos de maior risco social são também os que encontram maior dificuldade de acessar as ações e serviços de saúde, deste modo são também os que apresentam maior possibilidade de adoecer e morrer precocemente.
Neste sentido, a tese que preside a formulação de uma política nacional de saúde, para um sistema de acesso universal, deve considerar as necessidades de saúde e o caráter social que as condiciona, sem com isso limitar a ação política a programas de abrangência reduzida e com seleção de clientela, em detrimento de políticas mais abrangentes. Miranda et al. (2025) ao analisarem o Programa mais especialistas, alertam para a importância de combinar medidas de curto prazo com medidas estratégias estruturantes, para ampliação do setor público e redução da dependência do setor privado.
O que nos interessa saber neste estudo é se as medidas recentes implementadas pelo Ministério da Saúde para ampliar o acesso à atenção especializada, especialmente no componente cirúrgico, têm produzido resultados efetivos na redução das desigualdades regionais na oferta e utilização desses serviços. Esta análise, de base quantitativa, utiliza os dados dos sistemas nacionais de informação em saúde, relativos a quatro anos — 2008 (linha de base), 2013 (Programa mais médico), 2020 (Pandemia Covid -19) e 2025 (PATE). Essa escolha busca identificar as mudanças estruturais e os resultados decorrentes dos recursos disponíveis, da organização da oferta e das características da população.
Segundo Solla e Chioro (2012, p. 549), a atenção especializada pode ser compreendida como "um conjunto de ações, práticas, conhecimentos e técnicas assistenciais caracteristicamente demarcadas pela incorporação de processos de trabalho que englobam maior densidade tecnológica, as chamadas tecnologias especializadas". As ações de alta complexidade, por sua vez, têm sido caracterizadas como um conjunto de procedimentos que envolvem altos custos e recursos tecnológicos de alta complexidade, organizados no âmbito do SUS em torno de habilitações de serviços e redes assistenciais.
O parque hospitalar brasileiro: defasagem histórica e desigualdade regional
O parque hospitalar brasileiro apresenta defasagem histórica e indicadores inferiores aos observados em países com sistemas universais de saúde, especialmente no que se refere à disponibilidade e à distribuição de leitos, à capacidade instalada e à incorporação tecnológica. Estudos apontam que a rede hospitalar brasileira é marcada por forte heterogeneidade regional, elevada participação de hospitais de pequeno porte e baixa capacidade de oferta de serviços de maior complexidade, fatores que comprometem tanto a eficiência quanto a equidade do sistema de saúde (Braga Neto et al,2012).
A evolução dos leitos hospitalares entre os anos de 2008 e 2025 (tabela 1) demonstra a mudança na oferta entre os setores público e privado no Brasil. Os leitos vinculados a estabelecimentos privados com fins lucrativos apresentaram redução em todas as regiões, passando de 147,5 mil para 105,3 mil leitos no país. Em contrapartida, a rede pública ampliou sua capacidade instalada, alcançando 188,6 mil leitos em 2025, enquanto as entidades privadas sem fins lucrativos mantiveram relativa estabilidade, com crescimento discreto no período.
Sob a perspectiva regional, destacam-se os avanços observados no Norte e Nordeste, especialmente na rede pública, que registrou crescimento de 41% e 30%, respectivamente, em relação a 2008. O setor filantrópico também expandiu sua presença nessas regiões, com aumento de 54% no Norte. Apesar de o Sudeste concentrar o maior volume absoluto de leitos em todos os arranjos de financiamento, foi a região que apresentou a maior redução proporcional de leitos SUS (82% do quantitativo de 2008). Em sentido oposto, os leitos não SUS cresceram em todas as regiões, com destaque para o Nordeste (155%) e Centro-Oeste (131%), indicando uma expansão mais acelerada da oferta voltada ao mercado de planos privados de saúde.
Os dados do OPGH/Fiocruz (quadro 1) confirmam a trajetória de retração da oferta pública de leitos de especialidades: a taxa de leitos SUS por 1.000 habitantes recuou de 1,8 em 2008 para 1,5 em 2025 — uma redução de 17% em menos de duas décadas. Quando se consideram os leitos totais (SUS e privados), a queda é de 2,4 para 2,1/1.000 hab no mesmo período, o que indica a tendência de redução observada também em outros países.
Essa tendência pode estar associada às estratégias de desospitalização e a incorporação de novas tecnologias, como a cirurgia robótica e a adoção de procedimentos menos invasivos, que contribuem para a redução do tempo médio de permanência hospitalar e para o aumento no giro dos leitos. Entretanto, no contexto brasileiro, a diminuição da capacidade instalada deve ser analisada com cautela e à luz de múltiplos fatores. A redução da oferta de leitos não pode ocorrer em descompasso com o envelhecimento populacional e o aumento da complexidade dos casos atendidos e com a crescente pressão sobre os serviços de urgência e emergência. Além disso, é necessário considerar a composição e a adequação do parque hospitalar, avaliando não apenas o quantitativo de leitos disponíveis, mas também sua tipologia, distribuição regional e capacidade de resposta às necessidades assistenciais da população, especialmente diante das persistentes filas de espera para procedimentos cirúrgicos. Cabe falar da assimetria da rede hospitalar, com predominância de hospitais de pequeno porte, que realizam procedimentos de menor complexidade e operam com uma taxa de ocupação baixa enquanto o oposto é observado nos hospitais de maior porte.
Chama atenção, nesse cenário, uma aparente inversão regional que expressa a história de desenvolvimento socioeconômico do Brasil. O Sudeste — região mais rica e mais populosa do país — apresentava, em 2025, a menor oferta de leitos de especialidades SUS, com apenas 1,2 leitos/1.000 hab, enquanto as regiões Norte e Nordeste apresentam melhores valores. Essa melhor cobertura expressa, em parte, a maior dependência da população em relação à oferta pública, enquanto na região Sudeste, a maior cobertura por planos de saúde, tem expressão na menor oferta de leitos públicos e a composição total de leitos com maior participação da oferta privada.
Em sentido contrário ao movimento observado de retração dos leitos de especialidades, os leitos de UTI SUS apresentaram crescimento significativo: de 0,1 para 1,5 leitos por 10.000 habitantes entre 2008 e 2025, fortemente impulsionado pela demanda de leitos de cuidados intensivos nos anos iniciais da pandemia por covid-19. Esse dado, porém, precisa ser lido em conjunto com o perfil de complexidade crescente dos pacientes internados: o percentual de internações com uso de UTI praticamente dobrou no período — de 4,25% para 9,11% — e a média de idade do paciente internado pelo SUS subiu de 36,3 para 43,2 anos. As ações do ministério da Saúde para a redução das filas de espera para realização de cirurgias podem, em conjunto com a ampliação decorrente da pandemia, ter concorrido na manutenção e mesmo na ampliação na oferta de leitos de cuidados intensivos – recurso necessário para pacientes com maior risco e em procedimentos cirúrgicos de maior porte e complexidade.
Os dados da produção (Quadro 3) revelam o crescimento da demanda cirúrgica no SUS. O número total de internações saltou de 10,7 milhões em 2008 para 14,5 milhões em 2025 (+35%), com a proporção de internações cirúrgicas crescendo de modo evidente em todas as regiões: de 34% para 45% do total nacional. O Sul avançou de 34% para 47% e o Norte, partindo de base mais baixa (31%), alcançou 41% — totas as regiões com trajetória ascendente. Esse crescimento, acelerado após 2020, coincide com o Programa Nacional de Redução de Filas (2023) e com o estímulo federal à realição de cirurgias eletivas, no contexto do PATE.
O PATE e a trajetória das políticas de atenção especializada (2023–2025)
Em resposta ao represamento assistencial acumulado, o governo federal adotou a partir de 2023 um conjunto articulado de iniciativas voltadas à reorganização e ampliação da atenção especializada no SUS, culminando na instituição do Programa Agora Tem Especialistas (PATE) em 2025.
Em 2023, o governo federal instituiu o Programa Nacional de Redução de Filas (PNRF), por meio da Portaria GM/MS nº 90/2023, com foco na ampliação do acesso a cirurgias eletivas, exames diagnósticos e consultas especializadas, buscando enfrentar o represamento assistencial decorrente da pandemia. No mesmo ano, a Política Nacional de Atenção Especializada em Saúde (PNAES), foi instituída pela Portaria GM/MS nº 1.604/2023, estabelecendo diretrizes para a reorganização da atenção especializada, com ênfase na integração das redes assistenciais, na regionalização da oferta e na qualificação do cuidado.
No ano seguinte, o Ministério lança o Programa Nacional de Expansão e Qualificação da Atenção Ambulatorial Especializada, por meio da Portaria GM/MS nº 3.492, de 8 de abril de 2024, articulado às diretrizes da PNAES e às ações estratégicas do SUS Digital Brasil. Nesse contexto, destacam-se as Ofertas de Cuidados Integrados (OCIs), definidas como um conjunto de procedimentos e tecnologias de cuidado necessários a uma atenção oportuna e com qualidade, integrados para concluir uma etapa na linha de cuidado ou na condução de agravos específicos de rápida resolução, de diagnóstico ou acesso de tratamento (Brasil, 2024).
Em 2025, com a entrada de Alexandre Padilha no Ministério da Saúde, essas iniciativas são integradas e ampliadas com a instituição do Programa Agora Tem Especialistas (PATE), formalizado pela Medida Provisória nº 1.301, de 30 de maio de 2025, e regulamentado pela Portaria GM/MS nº 7.266, de 29 de maio de 2025. O programa consolidou as diferentes estratégias voltadas ao enfrentamento das filas na atenção especializada, buscando ampliar a oferta de serviços e diversificar os mecanismos de acesso, mediante o credenciamento de prestadores, a ampliação das parcerias com o setor privado e a incorporação de tecnologias de telemedicina no âmbito do SUS.
Estrutura e componentes do PATE
O PATE está organizado a partir de oito componentes: Ambulatorial, Cirúrgico, Acesso à Radioterapia, Créditos Financeiros, SUS Digital, Ressarcimento ao SUS, Provimento, Aprimoramento e Formação, e Prestação de Serviços Especializados em Caráter Complementar — abrangendo diferentes dimensões da atenção especializada, desde o acesso a consultas, exames e procedimentos cirúrgicos até mecanismos de financiamento, gestão e avaliação.
No componente ambulatorial, encontram-se contempladas seis especialidades prioritárias: cardiologia, ginecologia, oftalmologia, oncologia, ortopedia e otorrinolaringologia. As OCIs constituem o eixo central desse componente, buscando reorganizar os fluxos assistenciais e reduzir o tempo de espera para diagnóstico e tratamento.
O componente cirúrgico concentra-se na ampliação de cirurgias eletivas no SUS, com um rol prioritário de aproximadamente 1.300 procedimentos, visando reduzir o represamento acumulado nos últimos anos.
A questão do acesso à atenção especializada, historicamente colocada em segundo plano, converteu-se em uma das principais prioridades da agenda federal de saúde nos últimos anos. O crescimento dos recursos financeiros destinados a essa área pelo Ministério da Saúde evidencia a centralidade adquirida pelo tema. Entre 2022 e 2024, os recursos destinados à atenção especializada passaram de R$ 54,9 bilhões para R$ 74,7 bilhões. Em 2026, a Lei Orçamentária Anual (LOA) destinou R$ 197 bilhões para a área, valor correspondente a 39,6% do orçamento federal da saúde (Futuro da Saúde,2026).Essa ampliação do financiamento, contudo, não elimina os desafios estruturais relacionados à distribuição desigual da oferta especializada no território nacional, tema discutido a seguir.
Política e desigualdade: o que os dados regionais revelam
A análise dos dados disponíveis revela que a oferta especializada não se distribui de forma uniforme no território nacional. As desigualdades regionais no acesso à atenção especializada refletem uma combinação de fatores históricos, estruturais e políticos que as iniciativas recentes precisam enfrentar.
Os dados regionais de produção permitem algumas hipóteses sobre a dinâmica territorial com o PATE. Em 2025, 45% das internações SUS foram cirúrgicas — proporção que chega a 47% no Sul e recua para 41% no Norte. A diferença não reflete apenas o volume de demanda, mas também os recursos disponíveis para realizar cirurgias: além das salas cirúrgicas, insumos, equipamentos, é necessária a existência de equipes especializadas e estas permanecem concentradas nas regiões mais desenvolvidas (Scheffer, 2025). Se o PATE não dispõe de critérios explícitos de distribuição territorial — corrigindo as assimetrias —, corre o risco de reproduzir e aprofundar as desigualdades que se propõe a enfrentar, por regiões não terem estrutura para executar os procedimentos. A taxa de internação da população SUS-dependente — que caiu de 7,3 para 6,4/100 hab durante a pandemia e retornou a 7,3 em 2025 — indica recuperação da utilização, mas com forte heterogeneidade: o Sul registra 9,0/100 hab, contra 5,9 no Norte e 6,1 no Nordeste, uma desigualdade que persiste e que as políticas recentes não demonstraram ter reduzido de forma consistente.
A dependência histórica da rede complementar privada para a oferta de serviços especializados coloca uma tensão estrutural: em muitas regiões do país, a expansão do acesso via PATE dependerá da adesão de prestadores privados que respondem a incentivos de mercado, não a critérios de necessidade. O risco é que os territórios com menor estrutura privada instalada —os mesmos com maior vulnerabilidade social — não alcancem os mesos benefícios.
Considerações Finais
O PATE representa uma importante ação do governo para enfrentar o problema das filas na atenção especializada do SUS. Seu desenho com componentes articulados representa um avanço em relação às ações anteriores. No entanto, operar sobre uma estrutura historicamente subfinanciada, territorialmente desigual e fortemente dependente da rede complementar privada impõe limites concretos ao alcance do programa. A invisibilidade das filas de espera — dentro e fora das unidades de saúde — dificulta o dimensionamento da magnitude do problema e o monitoramento dos resultados das políticas implantadas. O desafio, portanto, é garantir que o programa alcance seus objetivos nas regiões historicamente mais desassistidas. Cabe destacar, nesse contexto, o esforço recente de ampliação da transparência e do monitoramento da atenção especializada por meio do SUS 360º, ecossistema integrado de dados voltado ao acompanhamento das ações e resultados do programa.
As desigualdades regionais documentadas ao longo da última década indicam que a expansão do acesso especializado não ocorrerá de forma automática ou proporcional às necessidades da população. São necessárias políticas nacionais, com critérios explícitos de correção das desigualdades territoriais, financiamento suficiente e forte capacidade de indução federal sobre gestores estaduais e municipais, apoiando também na melhor gestão do recurso leito.
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